[內(nèi)容提要] 民事行政檢察制度的改革是檢察工作改革的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)過十多年的探索和實(shí)踐，民事行政檢察制度形成了一套較為基本成熟的工作制度。且在一定程度上促進(jìn)了司法公正,保障了公民和法人的合法權(quán)益,為推動(dòng)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和用法律手段規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為起到了重要作用。但立法、監(jiān)督的方式和范圍、制作的法律文書、行政機(jī)關(guān)違法侵害國家和社會(huì)公共利益的行為等方面亦存在一些不能夠適應(yīng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的漏洞和缺陷，需結(jié)合當(dāng)前的民行檢察工作實(shí)際進(jìn)一步改革和完善。

　　[關(guān)鍵詞]民事行政檢察監(jiān)督 存在的主要問題 改革 對(duì)策

　　民事行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟領(lǐng)域和民事審判領(lǐng)域?qū)嵭械谋O(jiān)督職能，是國家法律監(jiān)督中的重要組成部分。我國民事訴訟法和行政訴訟法的相關(guān)條例中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判以及行政訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督的權(quán)利，從立法的角度上授予了檢察院實(shí)施法律監(jiān)督的權(quán)利。作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，通過這種方式能夠有效的糾正司法實(shí)踐中出現(xiàn)的一系列錯(cuò)案。但是，受到法律條款不完善、法律規(guī)定不合理等因素的影響，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民行檢察監(jiān)督提出了更高的要求，需要進(jìn)一步完善法律監(jiān)督體系，才能夠有效的拯救立法缺陷 。

　　根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定，民事行政檢察監(jiān)督是指人民檢察院依法對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，糾正錯(cuò)誤的判決、裁定，保證審判活動(dòng)公正、合法和維護(hù)公民、法人、行政機(jī)關(guān)合法權(quán)益的一項(xiàng)重要法律制度。其主要內(nèi)容包括：按照審判監(jiān)督程序依法對(duì)已生效的錯(cuò)誤判決、裁定提出抗訴;查處民事、經(jīng)濟(jì)、行政審判活動(dòng)中審判人員貪污受賄、徇私舞弊、冤枉裁判的犯罪行為;對(duì)審判及訴訟過程中存在的其他違法行為提出糾正意見及建議等。從我們經(jīng)歷的民事行政檢察實(shí)踐來看，由于《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》關(guān)于民事、行政法律監(jiān)督程序未作出具體監(jiān)督規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院也未就民事行政法律監(jiān)督問題作出統(tǒng)一的司法解釋，因此，檢察機(jī)關(guān)在行使民事行政法律監(jiān)督的過程中沒有一部統(tǒng)一而完整的法律來監(jiān)督，以致在民事行政檢察工作上存在監(jiān)督困難因素。對(duì)這些因素的產(chǎn)生我們將如何加強(qiáng)和完善檢察機(jī)關(guān)的民事行政監(jiān)督呢?本文就這一問題談些粗淺認(rèn)識(shí)和看法。

　　一、檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀分析

　　(一)檢查監(jiān)督理念存在偏差

　　現(xiàn)階段，我國的民事行政檢察監(jiān)督工作一直處于邊緣化的狀態(tài)，這種現(xiàn)狀的出現(xiàn)說明我國的民行檢察監(jiān)督工作沒有受到相關(guān)機(jī)構(gòu)的重視。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的內(nèi)容： 首先，在檢察理論研究方面，對(duì)于民行檢察監(jiān)督理論的研究較少，導(dǎo)致該工作方面的理論水平始終得不到提升，最終使得民事行政檢查監(jiān)督難以獲得理論上的指導(dǎo) 其次，在實(shí)務(wù)檢察工作方面，沒有專業(yè)型的檢察人才，無論是民事實(shí)體法與民事訴訟法還是行政法與行政訴訟法的人才都嚴(yán)重缺乏，很多工作人員都是從其他的部門調(diào)轉(zhuǎn)過來的，這些被調(diào)人員在從事民行檢查工作之前大多是從事刑事方面的工作，因此對(duì)于民事和行政這方面的檢察工作不夠了解，還有一些是從事其他方面工作內(nèi)容的，和民事檢察監(jiān)督?jīng)]有直接的聯(lián)系，這些工作人員在工作過程中只能是邊學(xué)邊做，只能夠在摸索中完成工作，這樣很難保證民事行政檢察監(jiān)督工作的質(zhì)量和水平 由于這些發(fā)展因素的制約外加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化使得民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更為復(fù)雜化，最終導(dǎo)致民事行政檢察監(jiān)督工作很難跟上現(xiàn)在的發(fā)展形勢(shì)

　　(二)立法方面存在缺陷

　　1.現(xiàn)行的監(jiān)督方式比較單一： 我國《民事訴訟法》中規(guī)定，人們檢察院有權(quán)監(jiān)督民事審判活動(dòng)。人民檢察院通過法律監(jiān)督的形式對(duì)人民法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，是最具有權(quán)威性的一種監(jiān)督形式。就法律監(jiān)督的方式而言，一般是依照民事訴訟法對(duì)審判監(jiān)督程序中的一些規(guī)定提出抗訴，除了這種監(jiān)督方式之外，沒有確定其他的監(jiān)督方式。這些因素與我國的立法存在嚴(yán)重的偏差，同時(shí)也是立法毫無進(jìn)步的表現(xiàn)。這種法律監(jiān)督方式的單一不僅束縛了檢察機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮，導(dǎo)致檢查監(jiān)督出現(xiàn)片面性。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面的內(nèi)容： 其一，關(guān)辦理行政訴訟事件無據(jù)可依 其二，檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟活動(dòng)無據(jù)可依 其三，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中總結(jié)出的意見難以在實(shí)際工作中起到應(yīng)有的作用

　　2.監(jiān)督程序比較模糊： 我國民事訴訟和行政訴訟檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)審判活動(dòng)的法律監(jiān)督方式只有一種，一般都是按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。但是并沒有規(guī)定抗訴的具體程序，從而導(dǎo)致檢察工作出現(xiàn)以下問題，一方面，檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的人民法院級(jí)別存在疑惑，第二方面，抗訴案件應(yīng)該由哪一級(jí)人民法院進(jìn)行審理存在質(zhì)疑，第三方面，民事訴訟法中的審判監(jiān)督及在審程序違背了立法的本意

　　3.監(jiān)督范圍較為狹窄： 民事訴訟法中有規(guī)定：對(duì)民事審判活動(dòng)來說，人民檢察院有權(quán)實(shí)行法律監(jiān)督。從立法內(nèi)容上來看，這種規(guī)定是不全面的，本身存在一定的局限性。這一規(guī)定主要是監(jiān)督人民法院的審判活動(dòng)，對(duì)當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)沒有相關(guān)規(guī)定，容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督存在缺陷。這主要在于民事訴訟活動(dòng)的主體不僅包括與案件相關(guān)的人民法院，還包括訴訟當(dāng)事人。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人以及相關(guān)訴訟參加人違法情況無權(quán)進(jìn)行過問，從而導(dǎo)致實(shí)際監(jiān)督工作出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)。其次，法律只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督人民法院的民事審判活動(dòng)，沒有賦予其參與民事訴訟的權(quán)利，從而使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的過程很難全面了解，所以對(duì)于民事案件審理中的一些違法行為也不能夠及時(shí)的糾正，這種民事審判監(jiān)督不能夠起到真正的法律監(jiān)督效果

　　二、當(dāng)前民事行政檢察監(jiān)督存在的主要問題

　　(一)立法不完善是制約民行檢察監(jiān)督發(fā)展的根本原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.立法過于原則，缺乏可操作性。對(duì)民事行政抗訴案件涉及的只有現(xiàn)行《民事訴訟法》第14條、187條、188條、189條、190條和《行政訴訟法》第64條。而這些規(guī)定都比較原則，不夠具體，也沒有相應(yīng)的司法解釋和實(shí)施細(xì)則加以支撐和完善，造成實(shí)際工作中遇到的一些具體問題“無法可依”的窘境，使人民法院審理民行抗訴案件時(shí)與檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)差異，導(dǎo)致人民法院在審理再審案件時(shí)隨意性較大，法官的自由裁量權(quán)濫用。

　　2.法律賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)范圍較窄，使檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的力度不夠。法律規(guī)定作為檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察監(jiān)督的對(duì)象是人民法院確有錯(cuò)誤的生效裁判、裁定，也就是現(xiàn)行《民事訴訟法》第179條規(guī)定的13種情形，而對(duì)人民法院作出的執(zhí)行的裁定、先予執(zhí)行裁定、財(cái)產(chǎn)保全的裁定、破產(chǎn)程序的裁定等檢察機(jī)關(guān)不能抗訴，其直接導(dǎo)致的結(jié)果是人民法院的上述裁判，即使確有錯(cuò)誤也不受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。

　　3.抗訴效率低，成本高?？乖V程序環(huán)節(jié)眾多，加之民事訴訟法又未規(guī)定抗訴案件再審期限，法院受理抗訴案件后經(jīng)常“久拖不審”、“久審不決”。

　　4.司法環(huán)境不和諧，法院不愿接受監(jiān)督，從上到下普遍排斥檢察監(jiān)督。

　　法院不能正確對(duì)待抗訴，認(rèn)為檢察院是在挑毛病，搞對(duì)抗，在心理上無法接受，甚至從觀念和體制上排斥檢察監(jiān)督。在這種心態(tài)下，法院的法官們對(duì)檢察院抗訴的民行案件沒有存在明顯錯(cuò)誤的，一般都不愿改判。

　　(二)民事行政訴訟監(jiān)督的方式和范圍程序規(guī)定不具體、不完善，致使民行監(jiān)督工作存在諸多障礙

　　目前檢察機(jī)關(guān)民行抗訴案件主要存在調(diào)(借)閱案卷難、抗訴難;法院對(duì)民行抗訴案件再審期限不明、有錯(cuò)不糾等問題長(zhǎng)期得不到妥善解決，特別是實(shí)踐中的上級(jí)抗、下級(jí)審的抗訴再審模式，導(dǎo)致案件辦理周期長(zhǎng)、改判難，影響了民行檢察監(jiān)督工作的正常開展，一些明顯裁判不公的民行案件得不到及時(shí)糾正。

　　三、民事行政檢察制度改革的思路及對(duì)策

　　(一)完善民事行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督制度

　　1.改革完善現(xiàn)有的抗訴監(jiān)督程序，提高監(jiān)督質(zhì)量與效率。一是明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱原審法院卷宗、進(jìn)行調(diào)查等知情權(quán)。二是建議在法律上將“抗訴”的表述改為“提起再審”，以更加準(zhǔn)確地體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事行政訴訟監(jiān)督的目的。

　　2.規(guī)范人民法院審理抗訴案件的程序，保障司法公正和法制統(tǒng)一。明確規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件，應(yīng)當(dāng)由抗訴機(jī)關(guān)的同級(jí)人民法院進(jìn)行再審或交異地法院再審，不得未經(jīng)審理直接交由下級(jí)法院審理。

　　(二)完善民事行政訴訟監(jiān)督的方式和范圍及要求

　　1.完善抗訴啟動(dòng)再審程序之方式，確定檢察機(jī)關(guān)抗訴之事由。民事訴訟處理的是私權(quán)爭(zhēng)議，對(duì)于私權(quán)爭(zhēng)議，國家公權(quán)力不應(yīng)過多干預(yù)。因此，民事訴訟法修改應(yīng)當(dāng)區(qū)分檢察機(jī)關(guān)依照職權(quán)主動(dòng)提出抗訴和根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴兩種不同情形。前者主要體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判權(quán)是否依法行使進(jìn)行監(jiān)督(包括審判人員是否依照法定程序行使審判權(quán)和審判人員在審理案件中是否存在職務(wù)犯罪行為)

　　2.進(jìn)一步明確抗訴對(duì)象的范圍。民事訴訟法僅原則規(guī)定，人民檢察院對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決和裁定提出抗訴，至于對(duì)哪些裁定可以抗訴，沒有作出明確、具體的規(guī)定。這不利于檢察機(jī)關(guān)、法院在民事檢察監(jiān)督中的相互配合，同時(shí)，也不利于檢察機(jī)關(guān)正確行使監(jiān)督職能。因此，應(yīng)當(dāng)在民事訴訟法中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出抗訴的生效裁判的范圍。

　　3.法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，明確調(diào)查取證范圍。民事訴訟法在規(guī)定民事檢察監(jiān)督時(shí)，沒有明確檢察機(jī)關(guān)可否依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在審查當(dāng)事人的申訴，決定是否抗訴時(shí)，往往需要進(jìn)行調(diào)查取證。

　　(三)認(rèn)真細(xì)致地制作民行法律文書，提高民行案件改判率

　　我們認(rèn)為，一是明確制作法律文書的重要意義，強(qiáng)化檢察人員的職責(zé)。二是明確加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高撰寫法律文書的各種基本能力。三是對(duì)案件要理清，抗點(diǎn)要抓準(zhǔn)，依據(jù)要過硬，說理要充分，用語要恰當(dāng)，抗訴能以理服人。

　　(四)建立健全民行公益制度，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與提起民事公益訴訟的機(jī)制

　　根據(jù)《中華人民共和國憲法》第十二條、《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條、第十五條的規(guī)定可以看出，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)有損國家、集體利益的行為可以依法支持受損害的國家的、集體一方向侵害方提出起訴，以保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)不受侵犯。根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，已經(jīng)建立由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起行政訴訟的行政公訴制度。在國家利益和社會(huì)公共利益遭到非法侵害而又無人起訴或者很難確定受害人的情況下，人民檢察院理應(yīng)有權(quán)提起、參與公益訴訟。具體來說，下列案件可以由檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟：

　　第一，侵害國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失;

　　第二，違反法律規(guī)定，造成嚴(yán)重環(huán)境污染;

　　第三，違反法律規(guī)定，侵害國家文物;

　　第四，妨害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，造成重大影響的案件;

　　第五，違反法律規(guī)定，侵害不特定多數(shù)的群體利益的案件;

　　第六，其他嚴(yán)重侵害國家利益或者社會(huì)公共利益的民事案件。
       (鎮(zhèn)安縣檢察院 劉遠(yuǎn)偉)