為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化決策部署，2019年初開始，漢中市按照“重心下移、力量下沉、保障下傾”的思路，突出問題導(dǎo)向、聚集關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新管理體制、賦權(quán)放權(quán)、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等方面下功夫，堅(jiān)持先試點(diǎn)、再完善、后推廣的方式，全力推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)管理體制改革。經(jīng)過一年多的運(yùn)行，鎮(zhèn)級(jí)職責(zé)分工更加優(yōu)化、工作配合更加協(xié)同、管理服務(wù)更加高效，初步建立了運(yùn)行順暢、便民高效、監(jiān)管規(guī)范、富有活力的基層管理體系，著力破解基層長(zhǎng)期存在的體制機(jī)制問題和治理難題。

　　堅(jiān)持問題導(dǎo)向，系統(tǒng)謀劃統(tǒng)籌推進(jìn)

　　當(dāng)前，一方面，鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)小責(zé)大、有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配、權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象突出，很多本應(yīng)由上級(jí)職能部門承擔(dān)的職責(zé)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了基層，導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)政府不堪重負(fù)、效率低下。鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，在多數(shù)領(lǐng)域缺乏獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，無(wú)法獨(dú)立開展行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法活動(dòng)。財(cái)政、司法、市場(chǎng)監(jiān)管、自然資源、公安等部門實(shí)行派駐機(jī)制、垂直管理，鎮(zhèn)一級(jí)并不具備相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)限。遇到疑難問題，鎮(zhèn)政府沒有能力和手段進(jìn)行執(zhí)法和有效管理，導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)了不少薄弱環(huán)節(jié)。

　　另一方面，鎮(zhèn)級(jí)干部隊(duì)伍建設(shè)短板明顯，公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員同工不同酬，政治待遇、政治前途差別較大，編制身份決定了個(gè)人待遇，內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制不活。漢中152個(gè)鎮(zhèn)共有公務(wù)員4514 名、事業(yè)單位工作人員4472名，其中工人身份165名，鎮(zhèn)級(jí)年度綜合目標(biāo)考核獎(jiǎng)和公務(wù)交通補(bǔ)貼多數(shù)按照公務(wù)員身份發(fā)放，某種程度出現(xiàn)了“干與不干一個(gè)樣”“干多干少一個(gè)樣”，在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村治理任務(wù)重的情況下，缺乏調(diào)動(dòng)和約束干部的手段。

　　針對(duì)突出問題，2019年1月，以市委、市政府文件出臺(tái)《鎮(zhèn)級(jí)行政管理體制改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，按照依法下放宜放則放、制度創(chuàng)新提高效能、因地制宜分類實(shí)施、積極穩(wěn)妥同步推進(jìn)四條原則，圍繞機(jī)構(gòu)重塑、內(nèi)部挖潛、搭建平臺(tái)、再造流程、強(qiáng)化保障等重點(diǎn)提出了八項(xiàng)措施。

　　改革重點(diǎn)把握“四個(gè)突出”。一是突出問題導(dǎo)向。把基層反映最為集中、最希望解決的問題作為突破口和切入點(diǎn)，聚集如何解決鎮(zhèn)級(jí)職能不夠優(yōu)化協(xié)同高效、縣鎮(zhèn)職責(zé)不夠清晰明確、鎮(zhèn)干部管理活力不足等，提高改革措施針對(duì)性。二是突出系統(tǒng)協(xié)同。堅(jiān)持改革系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)，及時(shí)向市委主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)改革方向和具體舉措，按照全市基層治理能力建設(shè)規(guī)劃和要求，修訂完善《方案》，提請(qǐng)深改會(huì)研究部署，最大限度爭(zhēng)取部門和縣區(qū)的支持和認(rèn)可，凝聚了更大的共識(shí)。三是突出探索創(chuàng)新。深入學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制條例》和中央、省委改革精神，全面掌握基層情況，在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下銳意改革大膽突破，著力打通關(guān)節(jié)、疏通堵點(diǎn)、力求實(shí)效。四是突出狠抓落實(shí)。加強(qiáng)對(duì)4個(gè)試點(diǎn)縣的督促指導(dǎo)，省委編辦主任帶隊(duì)來(lái)漢調(diào)研指導(dǎo)，市委常委、政法委書記和市委常委、組織部長(zhǎng)分別帶隊(duì)到試點(diǎn)縣開展調(diào)研督導(dǎo)，市委編辦先后開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)6次，并在西鄉(xiāng)縣召開了現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，組織各縣區(qū)觀摩學(xué)習(xí)，切實(shí)推動(dòng)改革任務(wù)落實(shí)落地。

　　優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)管理體制活力

　　按照簡(jiǎn)約高效要求，從增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)組織架構(gòu)與運(yùn)行發(fā)展的貼合度入手，積極推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)組織形態(tài)、力量體系的重組再構(gòu)，在全省統(tǒng)一的“六辦三站一中心”鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)限額內(nèi)，重組機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能、厘清邊界，創(chuàng)新駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理，形成富有活力動(dòng)力的體制機(jī)制。

　　一是科學(xué)規(guī)范設(shè)置，讓機(jī)構(gòu)更加符合基層實(shí)際。結(jié)合原鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理運(yùn)行實(shí)際契合度不夠高、與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系不夠緊密的實(shí)際，堅(jiān)持三項(xiàng)原則，推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)優(yōu)化重組。堅(jiān)持推進(jìn)新時(shí)代“五位一體”總體布局貫徹落地的原則，統(tǒng)一設(shè)置鎮(zhèn)級(jí)黨政綜合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)、社會(huì)治理、生態(tài)文明5個(gè)方面的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，使鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)的主體框架更具時(shí)代性。堅(jiān)持推進(jìn)整合審批服務(wù)執(zhí)法力量下沉的原則，統(tǒng)一設(shè)置綜合執(zhí)法、便民服務(wù)2個(gè)方面的事業(yè)單位，使鎮(zhèn)級(jí)政府的主體功能更具人民性。堅(jiān)持因地制宜、自主設(shè)置的原則，試點(diǎn)縣根據(jù)所轄鎮(zhèn)(街道)區(qū)域發(fā)展、社會(huì)治理、人口分布等實(shí)際，在限額內(nèi)自主研究設(shè)置了脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等特色機(jī)構(gòu)，使鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置更具靈活性，更加符合運(yùn)行實(shí)際和發(fā)展需要。

　　二是縣上人鎮(zhèn)上用，讓“條塊”更加緊密結(jié)合。從解決鎮(zhèn)(街道)對(duì)派駐單位人員管理缺抓手、協(xié)調(diào)缺機(jī)制等問題入手，實(shí)行“縣上人、鎮(zhèn)上用”的駐鎮(zhèn)(街道)單位人事管理改革，將實(shí)行“條”管的鎮(zhèn)(街道)財(cái)政所、司法所、市場(chǎng)監(jiān)管所日常管理權(quán)限交由鎮(zhèn)(街道)負(fù)責(zé)，明確派駐人員的工資、津補(bǔ)貼、考核性獎(jiǎng)勵(lì)以及各類福利待遇等經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)財(cái)政直接預(yù)算并撥付給派駐的鎮(zhèn)(街道)，由鎮(zhèn)(街道)管理、考核和發(fā)放，縣級(jí)主管部門只負(fù)責(zé)派駐人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和進(jìn)出調(diào)配。建立健全駐鎮(zhèn)單位屬地管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，賦予鎮(zhèn)(街道)對(duì)派駐人員人事任免和調(diào)配的建議權(quán)、對(duì)綜合性工作的指揮調(diào)度權(quán)、對(duì)工作考核的建議和否決權(quán)，確保駐鎮(zhèn)(街道)單位及人員扎根基層、融入基層、服務(wù)基層，實(shí)現(xiàn)聚力增效。

　　三是放權(quán)賦能下沉，讓權(quán)責(zé)更加對(duì)等一致。持續(xù)加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)政府服務(wù)能力建設(shè)，借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)做法，以試點(diǎn)縣為單位，以梳理鎮(zhèn)級(jí)實(shí)施更加便捷高效的高頻便民服務(wù)事項(xiàng)為重點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)縣縣級(jí)部門的行政許可、公共服務(wù)等政務(wù)服務(wù)類事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，依法依規(guī)下放由鎮(zhèn)級(jí)政府實(shí)施，4個(gè)試點(diǎn)縣共梳理下放社保、醫(yī)療、民政救助等事項(xiàng)534項(xiàng)，有效擴(kuò)充了鎮(zhèn)級(jí)政府服務(wù)功能，方便了群眾辦事。積極推進(jìn)執(zhí)法力量和資源向基層下沉，以鎮(zhèn)(街道)綜合執(zhí)法辦公室為基礎(chǔ)，搭建綜合執(zhí)法平臺(tái)，在依法有序向鎮(zhèn)級(jí)下放執(zhí)法事權(quán)的同時(shí)，借鑒“鎮(zhèn)辦吹哨，部門報(bào)到”成功經(jīng)驗(yàn)，建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)“一支隊(duì)伍綜合執(zhí)法”，化解了“看得見的管不著”和“管得著的看不見”的矛盾。

　　創(chuàng)新人事管理，健全激勵(lì)保障機(jī)制

　　探索按崗管理、按績(jī)考核、按勞取酬的鎮(zhèn)級(jí)人事管理機(jī)制，調(diào)動(dòng)干部干事熱情，凝聚發(fā)展合力。

　　一是打破身份限制，實(shí)行按崗管理。推行“編制身份不變，人員按崗管理”新機(jī)制，打破鎮(zhèn)級(jí)干部原有身份限制，除鎮(zhèn)級(jí)副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部外，其余所有干部根據(jù)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)調(diào)整后設(shè)置的行政和事業(yè)類崗位，通過競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開遴選等方式，雙向選擇競(jìng)聘各類工作崗位，全面實(shí)行交流輪崗、動(dòng)態(tài)管理。建好鎮(zhèn)級(jí)干部編制檔案身份賬、實(shí)際工作崗位賬，實(shí)行“兩本賬”管理，很好的解決了鎮(zhèn)級(jí)干部混崗混用和事業(yè)干部晉升通道窄等問題，實(shí)現(xiàn)了干部管理由“身份管理”向“崗位管理”的轉(zhuǎn)變。

　　二是獎(jiǎng)補(bǔ)“差異化”發(fā)放，實(shí)行按勞取酬。推行“工資走身份，獎(jiǎng)補(bǔ)按業(yè)績(jī)”新機(jī)制，研究制定鎮(zhèn)級(jí)干部獎(jiǎng)補(bǔ)資金切塊撥付、工作津補(bǔ)貼差異化發(fā)放等改革辦法措施，將試點(diǎn)縣鎮(zhèn)級(jí)干部年度綜合目標(biāo)考核獎(jiǎng)、公務(wù)交通補(bǔ)貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作津貼全部納入改革，改變?cè)瓉?lái)以身份為主的獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)放方式，采取以干部工作崗位、工作績(jī)效、包村(社區(qū))聯(lián)片、受獎(jiǎng)懲情況等為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)的差異化發(fā)放，通過制定科學(xué)公平的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行系統(tǒng)嚴(yán)格的考評(píng)打分、開展規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓竟?，使?jiǎng)補(bǔ)差異化發(fā)放改革措施順利實(shí)施、落地見效，得到了鎮(zhèn)級(jí)干部的積極擁護(hù)，形成了按勞取酬的鮮明導(dǎo)向。

　　三是健全考評(píng)體系，實(shí)行按績(jī)考核。建立“系數(shù)+積分”考評(píng)考核體系，以干部實(shí)際工作崗位、包村聯(lián)片區(qū)位、工作任務(wù)量的大小等確定考評(píng)“系數(shù)”，以實(shí)際工作業(yè)績(jī)、包聯(lián)工作成績(jī)、受獎(jiǎng)懲情況等增減考評(píng)“積分”，以“系數(shù)+積分”的結(jié)果確定考核格次，實(shí)行按季考評(píng)、按年考核，考核結(jié)果作為干部年度目標(biāo)責(zé)任考核和差異化發(fā)放獎(jiǎng)補(bǔ)的主要依據(jù)，使對(duì)鎮(zhèn)級(jí)干部考核評(píng)價(jià)更加精準(zhǔn)嚴(yán)密、貼近實(shí)績(jī)，鎮(zhèn)級(jí)干部考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更加系統(tǒng)完善。在試點(diǎn)實(shí)踐中，部分試點(diǎn)縣還將考核指標(biāo)進(jìn)一步量化細(xì)化，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興工作，將干部到村入戶的頻次、里程等作為公務(wù)交通補(bǔ)貼和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作津貼考核發(fā)放的重要指標(biāo)，據(jù)實(shí)統(tǒng)計(jì)、考核發(fā)放，確保了長(zhǎng)期奮戰(zhàn)在基層一線的干部待遇有了實(shí)實(shí)在在的保障。

　　強(qiáng)化簡(jiǎn)政便民，構(gòu)建便捷高效服務(wù)模式

　　在探索鎮(zhèn)級(jí)管理體制創(chuàng)新，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力活力的同時(shí)，將以人民為中心的發(fā)展理念貫穿試點(diǎn)工作始終，緊扣簡(jiǎn)政便民目標(biāo)，不斷提升服務(wù)群眾的能力水平。

　　一是優(yōu)化服務(wù)流程，打造“一門辦理”服務(wù)。把鎮(zhèn)級(jí)便民服務(wù)中心“一門辦理”作為推行基層審批服務(wù)便民化的主抓手，將縣級(jí)部門委托下放和鎮(zhèn)級(jí)現(xiàn)有審批及服務(wù)事項(xiàng)全部向鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)中心集中，按照標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便捷化的工作要求，優(yōu)化中心辦事流程、壓縮辦理時(shí)限、提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推行“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類辦理、統(tǒng)一窗口出件”服務(wù)模式，實(shí)行“一站式”“一條龍”便捷服務(wù)，初步實(shí)現(xiàn)群眾進(jìn)一扇門、辦所有事的目標(biāo)，極大的提升了服務(wù)效能，解決了群眾辦事“來(lái)回跑”“多頭跑”的煩惱。

　　二是聚合服務(wù)功能，推進(jìn)“兩廳建設(shè)”。按照示范型、標(biāo)準(zhǔn)型、簡(jiǎn)樸型三種類型，推進(jìn)鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)中心實(shí)體大廳規(guī)范化建設(shè)，按類型統(tǒng)一實(shí)體大廳的設(shè)計(jì)風(fēng)貌、標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、設(shè)施設(shè)備等硬件設(shè)施配備，按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范大廳的服務(wù)事項(xiàng)、辦事流程、工作標(biāo)準(zhǔn)等服務(wù)功能，使鎮(zhèn)級(jí)便民服務(wù)中心真正成為聯(lián)系群眾的橋梁，展現(xiàn)形象的窗口。健全完善鎮(zhèn)級(jí)便民服務(wù)網(wǎng)上大廳功能，將服務(wù)網(wǎng)絡(luò)連接到村(社區(qū))，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)(街道)村(社區(qū))全覆蓋。對(duì)村(社區(qū))辦理或待辦事項(xiàng)全面梳理，形成清單，逐一規(guī)范辦理流程，實(shí)行線上線下受理辦理，初步達(dá)到了群眾辦事“小事基本不出村(社區(qū))、大事基本不出鎮(zhèn)(街道)”的服務(wù)目標(biāo)。

　　三是優(yōu)化服務(wù)架構(gòu)，構(gòu)建“三級(jí)便民”體系。將政務(wù)服務(wù)觸角向基層延伸，設(shè)立鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)中心、村(社區(qū))便民服務(wù)站。構(gòu)建起以縣級(jí)行政審批服務(wù)局為業(yè)務(wù)統(tǒng)領(lǐng)，鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)中心為服務(wù)主體，村(社區(qū))便民服務(wù)站為有效補(bǔ)充的三級(jí)便民服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)從縣覆蓋到鎮(zhèn)(街道)，延伸到村(社區(qū))目標(biāo)，打通了服務(wù)群眾“最后一公里”。