□ 談火生

　　就人民政協(xié)而言，要樹立全過程協(xié)商的觀念：不僅要在議程設置階段，積極參政議政，推動重要議題進入決策過程;在政策方案形成過程中，加強與決策部門的溝通，實現(xiàn)協(xié)商與決策的無縫銜接。而且，還要充分發(fā)揮民主監(jiān)督職能，將協(xié)商延伸到政策執(zhí)行階段，推動政策的有效實施。

　　一般來講，政策過程包括五個主要的階段：議程設置、政策形成、決策、政策執(zhí)行和政策評估。中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》強調(diào)，“在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商”。這個看似平常的表述體現(xiàn)了黨中央在社會主義協(xié)商民主建設問題上的高瞻遠矚和對協(xié)商民主的深刻理解。首先，它區(qū)分了協(xié)商和決策兩種不同性質的活動，強調(diào)協(xié)商服務于黨政部門的決策。決策權是專屬于黨政部門的，但是，在決策之前和決策之后，各種政治行為主體均可通過協(xié)商的方式參與政策過程。其次，它超越了西方協(xié)商民主理論和實踐對于協(xié)商和決策關系的認識，從一開始就要求將協(xié)商貫穿于政策的全過程。“決策之前”包含了議程設置、政策形成兩個階段;“決策實施之中”包含了政策執(zhí)行和政策評估兩個階段。

　　就人民政協(xié)而言，要落實中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》提出的這一要求，就必須樹立全過程協(xié)商的觀念：不僅要在議程設置階段，積極參政議政，推動重要議題進入決策過程;在政策方案形成過程中，加強與決策部門的溝通，實現(xiàn)協(xié)商與決策的無縫銜接。而且，還要充分發(fā)揮民主監(jiān)督職能，將協(xié)商延伸到政策執(zhí)行階段，推動政策的有效實施。

　　人民政協(xié)應該將協(xié)商的關口前移，力爭實現(xiàn)議程設置階段的提前介入，以更敏銳的嗅覺捕捉問題，并提前開展調(diào)研，提出解決方案，從而推動相關議題進入黨和政府的政策過程。

　　問題是，通過什么樣的機制才能做到這一點?全國政協(xié)第21次雙周協(xié)商座談會在這方面給了我們很多的啟示。

　　第一，重視與學術界的交流與合作，從學術界的研究成果中捕捉政策靈感。

　　第21次雙周協(xié)商座談會的議題是“建筑工人工傷維權”，這個議題并非政協(xié)人自己在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的，而是從學界的研究成果中借鑒而來。

　　2013年年初，十一、十二屆全國政協(xié)委員、中國社會科學院語言研究所研究員李藍收到單位同事轉交的一份調(diào)研報告，報告是由北京大學、香港理工大學等高校聯(lián)合發(fā)布的，報告中所披露的建筑工人工傷維權之路的艱難曲折讓李藍倍感震驚。于是，在2013年全國兩會上，李藍和宋鎮(zhèn)豪委員聯(lián)名提交了《關于國家應重視建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷醫(yī)保問題的提案》，引起社會關注。這是這一議題正式進入政協(xié)視野的開始。

　　事實上，這樣一些在黨政部門看來比較邊緣性的議題，大多數(shù)時候都是首先由學術界和各種專業(yè)社會組織提出來的。德國思想家哈貝馬斯是協(xié)商民主理論最重要的思想家之一，他在20世紀90年代初提出雙軌制協(xié)商民主構想時，也是鑒于歐洲戰(zhàn)后的重要議題首先來自于公共領域。

　　因此，政協(xié)要想在議題設置過程中占據(jù)先機，要加強與學界和社會組織的聯(lián)系與交流，注重發(fā)揮專家學者的作用，從他們的研究成果中尋找政策靈感，發(fā)現(xiàn)有價值的“邊緣性議題”。

　　第二，充分運用好政協(xié)自身的優(yōu)勢，推動相關議題進入政策議程。

　　學界的研究成果往往是“養(yǎng)在深閨人未識”，上述報告如果沒有李藍的提案，很可能就是在專業(yè)圈子中流傳而已。但是，李藍的提案將其從專業(yè)領域帶入了公眾的視野，并最終進入了高層的視野。這要得益于政協(xié)這個平臺的獨特優(yōu)勢。

　　首先，政協(xié)具有高強度“聚光燈”的作用。每年的兩會，舉世矚目，當一個有分量的議題在這個平臺上發(fā)布時，它所引起的關注度是學界的任何平臺所無法比擬的。2014年，全國政協(xié)分別以重點提案和大會發(fā)言的形式呼吁建立健全符合建筑業(yè)特點的工傷保險制度。連續(xù)兩年，政協(xié)關于建筑業(yè)工人工傷保險的提案引發(fā)了社會的廣泛關注。

　　其次，政協(xié)具有“直通車”的獨特優(yōu)勢，可以將相關的調(diào)研報告和政策建議直接報送最高決策層。2014年兩會后，全國政協(xié)將調(diào)研形成的《關于建筑工人工傷維權有關問題的調(diào)研報告》報送中共中央辦公廳、國務院辦公廳，引起最高決策層對此問題的關注，從而加快了這一議題進入政策議程的步伐。

　　第三，充分發(fā)揮好政協(xié)專委會的作用，形成扎實的調(diào)研報告，提出建設性的政策建議。

　　由于決策者的時間精力是有限的，其注意力的分配決定了哪些議題可以被納入政策過程，哪些事項應該被重點和優(yōu)先考慮。一個邊緣性議題，只有基于扎實調(diào)研，并提出了具有可操作性的政策建議，才能引起黨政部門的關注。

　　2014年1月、2月，全國政協(xié)副主席盧展工率領調(diào)研組，赴北京、江蘇、湖南等地，開展專題調(diào)研。在調(diào)研和內(nèi)部的會議中，全國政協(xié)社會和法制委員會與相關政府部門負責同志密集溝通，使得調(diào)研真能撓到癢處、打到痛處，提出的對策建議更有可操作性。

　　正是建立在扎實調(diào)研的基礎上，2014年兩會后全國政協(xié)社會和法制委員會報送的調(diào)研報告才會引起高層的關注，并最終讓這一議題進入政策過程。

　　可以說，第21次雙周協(xié)商座談會的籌備過程，也是人民政協(xié)推動相關議題進入實際決策的過程。2014年兩會后不久，在全國政協(xié)的推動下，人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中華全國總工會等四部門根據(jù)調(diào)研報告、大會發(fā)言和提案中反映的問題，開始起草《關于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》。“建筑工人工傷維權”這一涉及群眾切身利益的實際問題正式進入政府部門的政策過程。

　　(作者系清華大學社會科學學院政治學系副主任、教授，習近平總書記關于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地特約研究員)(轉自《人民政協(xié)報》)