邵陽市工讀學(xué)校校門外。該校原是一所廢棄的村小。

　　2019年3月9日，全國人大代表、四川資陽市雁江區(qū)宴家壩村黨支部書記查玉春在“兩會”上提出建議，希望未成年人保護(hù)法、婚姻法中，能進(jìn)一步明確家庭對未成年人的監(jiān)護(hù)責(zé)任。

　　據(jù)封面新聞報道，查玉春表示，近段時間發(fā)生的未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人犯罪案件，處理結(jié)果往往未達(dá)到社會大眾的心理預(yù)期，引起社會大眾對此類案件的巨大焦慮。

　　幾天前，全國人大代表、陜西省律師協(xié)會副會長方燕也對此問題表達(dá)了關(guān)切。她表示，刑法應(yīng)考慮對未成年人的行為能力做出調(diào)整，確保部分未成年人的犯罪行為得到相應(yīng)制裁。

　　2018年底至2019年初，湖南接連發(fā)生3起未成年人涉嫌殺人事件，嫌疑人都只有十二三歲。其中兩起，少年殺害了自己的母親、雙親，另外一起的被害人只有12歲。

　　事后有媒體報道，涉嫌殺母的12歲少年小吳未達(dá)到刑事責(zé)任年齡，被警方抓捕4天后即被釋放。但村里人不歡迎他，原學(xué)校的家長們也抗拒他回校讀書。無處可去的小吳，被家人帶到賓館住了近兩周，后在當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)下，被送往長沙一家機(jī)構(gòu)接受為期三年的管束。

　　2019年1月，新京報記者實地走訪了長沙市唯一的工讀學(xué)校，校方稱并未接收小吳，因為“暴力犯罪的未成年人不是我們招收的對象”。也有人說，小吳被送進(jìn)了未成年犯管教所，對此，湖南省唯一的未管所表示并不知情。

　　“對于不承擔(dān)刑事責(zé)任，又實施了比較嚴(yán)重的暴力犯罪的孩子，目前法律上存在一定空白，實踐當(dāng)中也確實存在著困惑。”中國政法大學(xué)法學(xué)院講師苑寧寧說，勞教制度廢止前，這類孩子可以適用收容教養(yǎng)制度，被送到勞教場所執(zhí)行。但2013年勞教制度廢止后，收容教養(yǎng)也失去了執(zhí)行場所和具體使用程序，這些孩子的處境因此非常尷尬。

　　朱琦琦的入學(xué)申請表，上面記錄著她的基本信息、違法事實等。

工讀學(xué)校的孩子們

　　湖南省邵陽市工讀學(xué)校位于邵陽市郊217省道東側(cè)。這里本來是一所廢棄的村小，一公里內(nèi)只有未竣工的樓房和幾間村屋。

　　學(xué)校的鐵門隱藏在村屋中，兩米多寬，三米多高，上面裝飾著金色的花紋和一對奔跑的獅子。大門里常年掛著兩把大鐵鎖，將門里的孩子和外面的世界分割開。

　　朱琦琦、劉強(qiáng)和張明是2018年8月進(jìn)入這所學(xué)校的。

　　經(jīng)過邵東縣公安局偵查，2018年7月的一天，朱琦琦涉嫌介紹未成年人賣淫。她和一名男生因此獲利6000元，她自己分到2000元。警方認(rèn)為她是主犯之一，將她抓捕歸案。

　　犯案時，朱琦琦只有13歲。依據(jù)刑法，不滿14歲的未成年人不到承擔(dān)刑事責(zé)任的年齡，除責(zé)令父母或監(jiān)護(hù)人加以管教外，必要時可由政府收容管教。

　　朱琦琦沒有進(jìn)入司法程序，朱媽媽也在女兒被抓當(dāng)天接到了邵東縣公安局的電話。“他們說，你這個小孩得送到專門的工讀學(xué)校學(xué)習(xí)。別的孩子去那個學(xué)校要好多錢呢，你們?nèi)ゲ挥没ㄥX。”

　　朱媽媽告訴新京報記者，她不知道什么是工讀學(xué)校，但實在管不了這個女兒，所以同意了警方的建議。“她不知道自己做錯了事。以前去長沙抓她，回來又被她跑掉，和那些壞孩子混。”

　　在看守所待了一天一夜，朱琦琦被邵東縣公安局送進(jìn)了邵陽市工讀學(xué)校。和她一起被送去的，還有一張入學(xué)申請表。

　　申請表是警方和學(xué)校的交接程序。上面記錄著孩子的基本信息、違法事實，經(jīng)過監(jiān)護(hù)人及公安機(jī)關(guān)辦案民警、法制部門負(fù)責(zé)人、局領(lǐng)導(dǎo)層層簽字后，被交到邵陽市工讀學(xué)校副校長周紅手中。

　　和朱琦琦同一天被送來的還有兩個男孩——劉強(qiáng)、張明。他們也是這起介紹賣淫案的參與者。

　　劉強(qiáng)比朱琦琦小一歲，個子很小，瘦瘦的，一身迷彩服掛在身上，十根手指上文著不同的圖案。邵東警方認(rèn)為，劉強(qiáng)和朱琦琦一樣屬于主犯，6000元中的另外4000元就是被他拿走了。

　　17歲的張明是三人中年紀(jì)最大的，身高將近一米八，長得壯實，把迷彩服撐得鼓鼓囊囊，戴一副金絲邊眼鏡。“警方認(rèn)為張明伙同他人介紹未成年人賣淫。他雖然年滿16歲，可以承擔(dān)刑事責(zé)任了，但罪行比較輕微，也送到我們這來了。”邵陽市工讀學(xué)校的一名教官說。

　　朱琦琦、劉強(qiáng)這樣的孩子不在少數(shù)。全國人大代表查玉春在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2016年，資陽市檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)對轄區(qū)三年內(nèi)未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人犯罪案件進(jìn)行過統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)共有71名未達(dá)刑事責(zé)任年齡的未成年人涉嫌犯罪，犯罪年齡多集中在13至15周歲，犯罪類型約四分之三為侵財型犯罪。

　　國學(xué)課后，邵陽市工讀學(xué)校的孩子們要以班級為單位匯報心得體會。這是所有課程后的必備環(huán)節(jié)。A12-A13版攝影/新京報記者 王翀鵬程

從戒網(wǎng)癮學(xué)校到工讀學(xué)校

　　按照邵東縣公安局的建議，朱琦琦、劉強(qiáng)和張明要在邵陽市工讀學(xué)校學(xué)習(xí)兩年。

　　在這里，朱琦琦認(rèn)識了25個和她一樣“犯了事”的同學(xué)。他們之中有的曾盜竊搶劫，有的參與過販毒，還有的身負(fù)命案。

　　“我們最開始不接收這樣的孩子。”邵陽市工讀學(xué)校副校長周紅說，2003年初建時，學(xué)校的名字是“邵陽青少年教育學(xué)校”，是一所培養(yǎng)“后進(jìn)生”學(xué)習(xí)興趣、幫助未成年人戒網(wǎng)癮的民辦學(xué)校。直到8年前政府參與進(jìn)來，學(xué)校才在原有基礎(chǔ)上加掛了工讀學(xué)校的牌子，開始接收有違法犯罪行為的未成年人。

　　“那是2011年，未成年人違法犯罪的問題引起了大家的重視。湖南省提出，每個地級市都要有一所特殊教育學(xué)校。”周紅說，當(dāng)年3月，湖南省社會治安綜合治理委員會在長沙召開了一個有關(guān)特殊人群服務(wù)管理工作的會議，要求各市州在三年內(nèi)創(chuàng)辦工讀學(xué)校，矯治那些有輕微違法犯罪行為、不良行為的青少年。

　　“說是有輕微違法、不良行為，但實際上有些嚴(yán)重暴力違法的孩子也送到了這個學(xué)校，比如殺人的，去年就送來過五六個。”周紅說，這里的孩子小的十二三歲，大的十七八歲，因偷竊、打架斗毆違法的居多。

　　會后，邵陽市社會治安綜合治理委員會辦公室(下稱“綜治辦”)和當(dāng)?shù)亟逃块T、公安部門一起考察了轄區(qū)內(nèi)的三所民辦學(xué)校，最終決定以“民辦公助”的方式創(chuàng)辦邵陽市工讀學(xué)校。

　　“之所以選擇這所學(xué)校，除了硬件條件好一些，最主要是他們愿意承擔(dān)這個責(zé)任。”邵陽市綜治辦主任王平說，由于生源特殊，工讀學(xué)校在社會認(rèn)同、政策支持和資源保證方面比普通學(xué)校困難，“不是人人都愿意搞。”

　　“民辦公助”模式形成后，邵陽青少年教育學(xué)校自籌60萬元，加固了校舍、宿舍，加高了圍墻。2014年，學(xué)校又用市教育附加費100萬元、市財政經(jīng)費100萬元改造維修了舊教學(xué)樓，還在山坡上開辟出一塊場地，修建了新教學(xué)樓和籃球場。

　　如今，新場地比舊場地高出十幾米，幾十級臺階將學(xué)校分成上下兩部分。上面的孩子是家長主動送來的，戒網(wǎng)癮，培養(yǎng)學(xué)習(xí)興趣;下面的孩子是警察送來的，他們觸犯了法律，但因未達(dá)到刑事責(zé)任年齡或者違法性質(zhì)輕微在這里改造。

　　平時，兩類孩子被嚴(yán)格隔離。沒有老師帶著，上面的不能下來，下面的也不能上去，更不能講話。周紅解釋，這樣做是為了避免“交叉感染”，“上面的再走錯一步，就有可能變成下面的。”

　　兩類孩子的課程設(shè)置也不一樣。上面的除了法律課、傳統(tǒng)文化、心理輔導(dǎo)，還有與普通中學(xué)同步的文化課;下面的學(xué)《三字經(jīng)》、《弟子規(guī)》、法律知識，還要參加體能訓(xùn)練和生產(chǎn)實踐。

　　據(jù)邵陽市綜治辦統(tǒng)計，8年間，邵陽市工讀學(xué)校累計教育轉(zhuǎn)化問題青少年4018名。2018年7月的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時在校的86名學(xué)生中，被公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制送讀的46人。

失去執(zhí)行場所的收容教養(yǎng)

　　如果是在2013年勞動教養(yǎng)制度被廢止前，朱琦琦、劉強(qiáng)這樣的孩子很可能會被送到勞教所，接受收容教養(yǎng)。

　　在中國，收容教養(yǎng)是對實施了犯罪行為而不予刑事處罰的少年適用的強(qiáng)制性教育、保護(hù)和矯治措施，主要針對未滿16周歲的少年。

　　這個概念最早出現(xiàn)在1956年。當(dāng)年2月7日，最高法院、最高檢察院、司法部、公安部、原內(nèi)務(wù)部在《對少年犯收押界限、補押手續(xù)和清理等問題的聯(lián)合通知》中提到，對于13-18周歲的、無家可歸的未成年人，犯罪程度尚不夠負(fù)刑事責(zé)任的，“應(yīng)由民政部門負(fù)責(zé)收容教養(yǎng)。”

　　在中國政法大學(xué)法學(xué)院講師苑寧寧看來，當(dāng)時的收容教養(yǎng)更像一種社會管理性質(zhì)的救濟(jì)措施。

　　1957年，北京市公安局根據(jù)市委指示，開始對違法犯罪少年適用收容教養(yǎng)以取代逮捕判刑。1979年，收容教養(yǎng)被寫入刑法，規(guī)定“因不滿16周歲不予處罰的違法少年，責(zé)令父母或監(jiān)護(hù)人加以管教，在必要的時候，由政府收容教養(yǎng)”。

　　事實上，中國對未成年人違法犯罪行為的處置被分為兩類。一類是年滿16周歲觸犯刑法的未成年人，和年滿14周歲、不滿16周歲犯故意殺人、投毒、販毒等8項嚴(yán)重暴力犯罪的少年。他們需要為自己的行為承擔(dān)刑事責(zé)任，經(jīng)過法院審判后，被送往未成年犯管教所服刑。

　　另一類是不滿14周歲的未成年人，以及已滿14周歲、不滿16周歲，犯8種嚴(yán)重暴力犯罪以外的罪錯者。他們不承擔(dān)刑事責(zé)任，不進(jìn)入司法程序。

　　“針對第二類情況，一般就是交由家長管教或送專門學(xué)校。如果違法情節(jié)非常嚴(yán)重，有必要的，由政府收容教養(yǎng)。”苑寧寧說。

　　1986年，司法部頒布《少年管教所暫行管理辦法(試行)》，將收容教養(yǎng)人員安排在少年管教所(后更名為未成年犯管教所)收容，但是單獨編隊。

　　后考慮到少管所關(guān)押的都是被判實刑的少年犯，不利于被收容教養(yǎng)的少年改造，司法部又于1996年1月做出決定，將被收容教養(yǎng)的未成年人移交到勞動教養(yǎng)所執(zhí)行。

　　因為缺乏關(guān)于收容教養(yǎng)程序性規(guī)范，在很長一段時間內(nèi)，收容教養(yǎng)程序也在參照勞動教養(yǎng)的相關(guān)規(guī)定。

　　“但實際上，除了極端惡性案件外，一般的孩子都會交由父母加強(qiáng)管教。”中國青少年犯罪研究會常務(wù)理事張荊說，特別是1995年10月公安部下發(fā)《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》后，“明確了未成年人違法犯罪送收容教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制，凡是可以由其家長負(fù)責(zé)管教的，一律不送。”

　　變化發(fā)生在2013年。當(dāng)年12月28日勞教制度被廢止，勞教所隨之成為歷史。失去執(zhí)行場所的收容教養(yǎng)難以為繼，那些既不能判刑、又不能放棄管教的孩子們到底該被送到哪里，成為一個新的問題。

不再招收涉嫌嚴(yán)重犯罪的孩子

　　苑寧寧告訴新京報記者，除了被監(jiān)護(hù)人領(lǐng)回家嚴(yán)加管束外，一部分孩子被轉(zhuǎn)移到了工讀學(xué)校。

　　長沙市新城學(xué)校(下稱“新城學(xué)校”)就曾接收過這樣的孩子。

　　2004年11月恢復(fù)重建之初，該校還叫長沙市工讀學(xué)校。與邵陽市工讀學(xué)校的民辦公助性質(zhì)不同，當(dāng)年的新城學(xué)校是湖南省唯一的由財政全額撥款、公辦性質(zhì)的工讀學(xué)校。依據(jù)預(yù)防未成年人犯罪法，具有“曠課”、“攜帶管制刀具”等9種不良行為，“糾集他人結(jié)伙滋事，擾亂治安”“多次偷竊”等9種嚴(yán)重不良行為，以及有違法和輕微犯罪行為的未成年人，可以被送到這里矯治、教育。

　　“剛復(fù)建時，學(xué)校的圍墻有四五米高，校園里常年停著警車。”新城學(xué)校的一名老師說，那時，大部分孩子是被社區(qū)或派出所強(qiáng)制送來的，年紀(jì)比較小，“都是在社會上混了幾年的那種，根本不像學(xué)生。”

　　這名老師教過一個女生，十三四歲，常年混在酒吧，吸毒，送來時得了性病;還有一些在外面小偷小摸，經(jīng)常撬汽車尾箱。

　　但這樣的孩子，新城學(xué)校只接收了兩年。

　　“一方面，2006年前后出現(xiàn)了一些民辦的強(qiáng)制性管理學(xué)校，管理模式和我們不同。”新城學(xué)校副校長梁樹柏說，那些學(xué)校不放假，家長把孩子送進(jìn)去就不用管了。

　　另一方面是管理權(quán)限問題。“我們畢竟還是學(xué)校，對學(xué)生不能強(qiáng)制，更沒有執(zhí)法權(quán)。不能打罵，更不能體罰，只能對學(xué)生進(jìn)行思想教育。”新城學(xué)校副校長周向紅說。

　　2019年春節(jié)前，主管學(xué)生教育的許老師被學(xué)生打了。當(dāng)時，打人的學(xué)生和另一名老師起了沖突，許老師去處理，正坐在椅子上給學(xué)生做思想工作。沒想到，學(xué)生一巴掌打過來，許老師挨了一個耳光。

　　這件事在老師中反響很大。有人認(rèn)為他留在學(xué)校會讓老師害怕。但周向紅認(rèn)為，如果連新城學(xué)校都不能包容這個孩子，他就真的很難繼續(xù)學(xué)習(xí)了。在周向紅的調(diào)解下，學(xué)生接受處罰后留下了。“所謂處罰，就是寫檢討書、公開檢討，另外要和老師道歉。”

　　周向紅說，新城學(xué)?，F(xiàn)在明確不招收涉嫌惡性犯罪案件的未成年人。“之前很多人說湖南沅江殺母案中的孩子要來我們學(xué)校，但并沒有。這種孩子不是我們的招生對象。”

　　2012年，新城學(xué)校徹底更名，招收具有不良行為、嚴(yán)重不良行為和有違法和輕微犯罪行為、不適合在原校學(xué)習(xí)的中學(xué)生。被家長送到這里的孩子，多數(shù)有厭學(xué)、網(wǎng)癮、叛逆等問題，但極少有涉嫌犯罪的學(xué)生，更不會涉及殺人、搶劫等嚴(yán)重暴力犯罪。

　　如今，學(xué)校的監(jiān)獄式高墻和大鐵門早已拆除，具有造型感的石頭門廊和電動伸縮門和普通學(xué)校沒什么兩樣。

　　像新城學(xué)校一樣，全國許多地方的工讀學(xué)校做出了類似改變。由于管理權(quán)限、管理尺度等問題，他們在招生時漸漸退到了犯罪這條紅線之后，他們接收的問題最嚴(yán)重的孩子也只是涉嫌輕微違法。

　　2019年3月8日，全國人大代表、湖南省永州市藍(lán)山縣毛俊村黨支部書記廖仁旺向大會提交了《關(guān)于健全預(yù)防未成年人犯罪的教育監(jiān)管體系建好辦好工讀學(xué)校的建議》。他希望每個市州都能建一所工讀學(xué)校，具有嚴(yán)重不良行為甚至犯罪的不滿十四周歲而家長無力管教的未成年人，要依法強(qiáng)制性送到工讀學(xué)校接受教育。

能否送進(jìn)未管所

　　除了工讀學(xué)校，有些“犯了事”的孩子會被送進(jìn)未成年犯管教所。

　　據(jù)東南網(wǎng)2014年報道，一對11歲雙胞胎男孩涉嫌故意傷害致人死亡后，被送往福建省未管所收容教養(yǎng)。

　　與工讀學(xué)校不同，未成年犯管教所是未成年人的監(jiān)獄，專門關(guān)押14-18周歲被判實刑的未成年犯。其中，年滿14歲、未滿16歲的未成年犯，都是因為殺人、放火、強(qiáng)奸、搶劫等8種嚴(yán)重暴力犯罪被判刑的。

　　“理論上來說，那些不到刑事責(zé)任年齡的孩子，不能進(jìn)入司法程序，不能被判刑，因此不該進(jìn)入未管所。”苑寧寧說，但這些孩子的家庭監(jiān)護(hù)能力很弱，如果不能去工讀學(xué)校，把他們留在社會上放任不管，可能出現(xiàn)更嚴(yán)重的問題。“所以從維護(hù)社會治安的角度考慮，通過多部門協(xié)調(diào)，司法部發(fā)過一個內(nèi)部通知：公安機(jī)關(guān)做出收容教養(yǎng)決定后，可以根據(jù)需要(將這部分孩子)移送到未管所，由未管所代管。”

　　據(jù)苑寧寧介紹，遇到這樣的未成年人，負(fù)責(zé)偵辦案件的基層公安機(jī)關(guān)需要通過內(nèi)部程序向省級公安廳申請，公安廳認(rèn)為可以適用收容教養(yǎng)并批準(zhǔn)后，再由基層公安機(jī)關(guān)作出收容教養(yǎng)決定并交付執(zhí)行。“一般情況下，被收容教養(yǎng)的未成年人會先被移送至司法行政部門，由當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)獄管理局交給未管所代管。”苑寧寧說，這種方式?jīng)]有法律授權(quán)，也是違反法定程序的，但在一些地區(qū)確有嘗試。

　　苑寧寧在甘肅未成年犯管教所就遇到過這樣一個孩子，只有13歲，已經(jīng)殺了兩個人，沒有父母，被政府收容教養(yǎng)。

　　另一個問題出在“代管”，代管是代為管理，而非正式羈押。他們與真正的未成年犯穿不同的衣服，單獨關(guān)押，不戴戒具，不用從事勞動。但在代管期限上，法律沒有明確規(guī)定，有些地方會把這些孩子一直關(guān)在里面，直到成年。苑寧寧說，這很不合理，可能變成一種變相羈押。“如果孩子的父母要打行政訴訟去告狀，也是很大的麻煩，司法行政部門敗訴的風(fēng)險很大。”

　　北方某地的未管所就有過這樣的案例。當(dāng)時，未管所代管了兩名收容教養(yǎng)的孩子，派駐檢察官便不斷發(fā)出檢察意見書和糾正違法通知書，表示在未管所收容教養(yǎng)是違法的。

　　“未管所也很困惑，這是上級部門協(xié)調(diào)下來的，我能有什么辦法?但是換個角度看，如果孩子在未管所出現(xiàn)了意外，比如受傷，甚至死亡，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院就會被認(rèn)為沒盡到監(jiān)督職責(zé)，就會被追責(zé)。”苑寧寧說。

　　據(jù)知情人士透露，全國人大社會建設(shè)委員會今年將重點推進(jìn)修改《未成年人保護(hù)法》，并形成《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂草案和修改說明，經(jīng)委員會全體會議審議通過后，預(yù)計將提請2019年10月召開的全國人大常委會會議進(jìn)行初次審議。主要修改方向為增加未成年人違法犯罪后的多樣性處置措施。

　　“措施之一是激活收容教養(yǎng)，明確執(zhí)行場所，適用程序方面希望能夠司法化，像辦理一個案件一樣，經(jīng)過相關(guān)部門，而不是公安一家說了算，這樣也是為了防止公安機(jī)關(guān)權(quán)力濫用。”上述知情人說。

　　第二是對于具有法定情節(jié)的孩子，不管監(jiān)護(hù)人是否同意，都可以通過相關(guān)部門做出決定的方式，強(qiáng)制轉(zhuǎn)入專門學(xué)校學(xué)習(xí)。

　　此外，此次修改還可能提出社區(qū)矯治性質(zhì)的措施，由社工跟進(jìn)，幫孩子執(zhí)行有期限的矯正計劃，慢慢糾正問題。上述知情人士說，“這樣一來，有些孩子就不用去工讀學(xué)校了。”

　　對此，查玉春對媒體表示，希望在預(yù)防未成年人犯罪法中增設(shè)對未達(dá)刑事責(zé)任年齡涉罪未成年人的預(yù)防、矯治專門章節(jié)。查玉春認(rèn)為，可依據(jù)未成年人違法犯罪嚴(yán)重程度，開展有針對性的個別矯治，引入社會化幫教、網(wǎng)格化管理，預(yù)防其再犯罪，幫助其順利回歸社會。

　　據(jù)了解，目前，兩部法律的修改意見正在擬定之中。

　　(為保護(hù)隱私，文中未成年人均為化名。)

　　新京報記者 王翀鵬程 湖南長沙、邵陽報道