原標(biāo)題：生態(tài)環(huán)境保護(hù) 紅線(xiàn)不能逾越

　　青山隱隱，綠水迢迢。重慶念好“山字經(jīng)”，做好“水文章”，種好“搖錢(qián)樹(shù)”，打好“特色牌”，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。圖為游客在涪陵區(qū)美心紅酒小鎮(zhèn)乘坐高空腳踏車(chē)游覽觀(guān)光。新華社記者 劉 潺攝

　　自實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度以來(lái)，中國(guó)自上而下落實(shí)執(zhí)行、問(wèn)責(zé)考核的力度不斷加大。日前，中共十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，對(duì)樹(shù)立制度的剛性和權(quán)威、提高違法違規(guī)成本做出具體規(guī)定。專(zhuān)家指出，生態(tài)文明建設(shè)是個(gè)由表及里、由淺入深的過(guò)程，在這一過(guò)程中，必須強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為不能越雷池一步、越過(guò)則必受懲罰的紅線(xiàn)，以保證美麗中國(guó)建設(shè)順利進(jìn)行。

　　治理能力現(xiàn)代化

　　日前發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，這是構(gòu)建國(guó)家生態(tài)治理體系的重要組成部分，也是完善提升國(guó)家生態(tài)治理能力現(xiàn)代化水平的重要手段。北京市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所副研究員劉薇對(duì)本報(bào)記者分析說(shuō)，治理能力現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是治理的制度化、規(guī)范化和程序化;二是迅速有力的政策執(zhí)行能力;三是高效有序的社會(huì)動(dòng)員能力。而實(shí)行最嚴(yán)明的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，就能確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)可以被強(qiáng)有力地貫徹執(zhí)行。

　　一個(gè)負(fù)責(zé)任的國(guó)家必須具有清晰的政府責(zé)任范圍，而生態(tài)保護(hù)責(zé)任制度就是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為政府公共管理重要組成部分的基礎(chǔ)上，明確政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體職責(zé)，并根據(jù)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行情況對(duì)相應(yīng)主體進(jìn)行責(zé)任追究。劉薇說(shuō)，“嚴(yán)明嚴(yán)格”不是最終目的，而是把生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度落實(shí)、具體化，以保證美麗中國(guó)的實(shí)現(xiàn)才是根本目的。

　　“我國(guó)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，問(wèn)題嚴(yán)重，非采取嚴(yán)厲的措施不可，不然生態(tài)環(huán)境惡化的態(tài)勢(shì)很難根本扭轉(zhuǎn)。生態(tài)環(huán)境方面的突出問(wèn)題大多都與制度不嚴(yán)格、體制不健全、責(zé)任不落實(shí)有關(guān)。因此，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制度，堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀(guān)公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、責(zé)任終生是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。”中央黨校社會(huì)和生態(tài)文明教研部生態(tài)文明建設(shè)教研室主任李宏偉接受本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。

　　執(zhí)行與嚴(yán)管并重

　　制度的生命力在于執(zhí)行和落實(shí)，靠的是嚴(yán)管。對(duì)于《決定》提出的“健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”，浙江農(nóng)林大學(xué)教授姜雙林對(duì)本報(bào)記者解釋說(shuō)：“四中全會(huì)的《決定》對(duì)嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度作了全面闡述，大力完善了多元共治的生態(tài)環(huán)境治理體系。”

　　如何在現(xiàn)實(shí)生活中落實(shí)和執(zhí)行這一生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系?

　　劉薇認(rèn)為，源頭防控的執(zhí)行和落實(shí)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是從單一的生產(chǎn)性污染防控轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合的生產(chǎn)、生活、生態(tài)三方立體的源頭防控。二是從管控空間上，更加強(qiáng)調(diào)整體化，從污染要素管控向生態(tài)空間管控轉(zhuǎn)變。三是從防控手段上，從傳統(tǒng)手段向綠色科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

　　“過(guò)程嚴(yán)管”需要明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主體責(zé)任，明確規(guī)定責(zé)任清單。劉薇建議，要堅(jiān)持黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)，同時(shí)還要把職責(zé)一直延伸到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委、政府，實(shí)現(xiàn)“縱向到底”;要全面厘清責(zé)任，做到“橫向到邊”;更要多方監(jiān)督追責(zé)，確保責(zé)任落實(shí)。

　　“多方監(jiān)督”中，不能忽視公眾的力量。北京大學(xué)生態(tài)文明中心主任周晉峰對(duì)本報(bào)記者表示，從“源頭防控”、“過(guò)程嚴(yán)管”來(lái)說(shuō)，最重要的因素之一是需要有人民的參與和監(jiān)督。比如我國(guó)有很多志愿者，長(zhǎng)期都在為保護(hù)生態(tài)環(huán)境志愿巡護(hù)。

　　“后果嚴(yán)懲”是生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度鏈條的重要組成部分，主要包括生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度、實(shí)行損害賠償制度等。

　　“如何實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，事關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的功能發(fā)揮，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)成功與否。”姜雙林認(rèn)為，首先，要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償范圍。其次，要建立損害鑒定評(píng)估管理與技術(shù)體系。第三，要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)損害賠償途徑，完善損害磋商機(jī)制，實(shí)行以生態(tài)修復(fù)為主的損害賠償方式，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟。

　　“《決定》中提到要完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度是一個(gè)很好的信號(hào)，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟是一種環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制，能大力推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理和修復(fù)。”周晉峰說(shuō)。就這一問(wèn)題，李宏偉認(rèn)為，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟主體多元化發(fā)展很重要，我國(guó)需要盡快探索構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織和群眾共同參與的制度實(shí)施體系，推動(dòng)法律制度的有效實(shí)現(xiàn)。

　　勿忽視市場(chǎng)作用

　　《決定》對(duì)嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度進(jìn)行了具體闡述，包括建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)管理等。“《決定》對(duì)這一系列制度的提出和完善，使我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)配套機(jī)制有了進(jìn)一步的深化，比如過(guò)去講黨政同責(zé)、一黨雙責(zé)，雖然提出要追究環(huán)境損害責(zé)任，但相關(guān)機(jī)制有所欠缺，本次《決定》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、環(huán)境損害責(zé)任追究等方面均詳細(xì)提出，從頂層設(shè)計(jì)方面已經(jīng)搭起了較為完善的框架，有助于下一步各相關(guān)部門(mén)配套規(guī)定的細(xì)化與出臺(tái)。”周晉峰說(shuō)。

　　落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度要有完善的頂層設(shè)計(jì)。姜雙林建議，第一要嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，通過(guò)修改相關(guān)法律法規(guī)，要求企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任。第二要強(qiáng)化政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。第三要嚴(yán)格執(zhí)行“引咎辭職”“行政問(wèn)責(zé)”等責(zé)任追究，為嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任提供有效的法律手段。

　　除嚴(yán)明的監(jiān)管外，市場(chǎng)作用也是環(huán)境治理中的關(guān)鍵因素。“未來(lái)，緩解面臨的環(huán)境問(wèn)題需要利用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)改變?nèi)说慕?jīng)濟(jì)行為。”劉薇說(shuō)，生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，采用間接宏觀(guān)調(diào)控來(lái)改變市場(chǎng)信號(hào)，通過(guò)利益導(dǎo)向來(lái)改變和驅(qū)動(dòng)環(huán)境污染者的行為，而不僅是監(jiān)督、檢查等微觀(guān)行為。以市場(chǎng)為媒介，可以成功地將環(huán)境治理和保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)交給污染者，讓他們自己選擇繳費(fèi)或治污，可以有效提高污染者的環(huán)境意識(shí)和其治污的積極性。

　　“督企”先“督政”

　　生態(tài)文明建設(shè)成效需要有一把尺子來(lái)衡量和檢驗(yàn)。李宏偉指出，多年來(lái)，中國(guó)在生態(tài)文明目標(biāo)體系評(píng)價(jià)考核方面主要采取以具體減排指標(biāo)、資源利用和環(huán)境質(zhì)量改善等具體任務(wù)為導(dǎo)向的目標(biāo)考核，尚未建立一套綜合性的目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系?，F(xiàn)在，制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法，應(yīng)把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，有利于加快構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，更加全面地衡量發(fā)展的質(zhì)量和效益，特別是發(fā)展的綠色化水平。同時(shí)，有利于引導(dǎo)地方各級(jí)黨委和政府形成正確的政績(jī)觀(guān)。

　　對(duì)企業(yè)和政府，《決定》要求嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)，要求開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。李宏偉說(shuō)，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，也是環(huán)境保護(hù)的主體，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，企業(yè)主動(dòng)擔(dān)起環(huán)境治理責(zé)任謀發(fā)展，才能有出路。

　　“長(zhǎng)期以來(lái)，資源環(huán)境問(wèn)題是以‘督企’為核心，也就是說(shuō)，在各類(lèi)資源環(huán)境影響單位中，是以環(huán)境影響單位及自然資源管理單位、使用單位和生產(chǎn)單位作為資源環(huán)境監(jiān)管的核心，地方政府及資源環(huán)境監(jiān)管部門(mén)并未成為監(jiān)管的核心，而各層級(jí)的資源環(huán)境影響單位都需要各層級(jí)地方政府及資源環(huán)境監(jiān)管部門(mén)來(lái)監(jiān)管，由于多目標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)等原因，地方政府及其資源環(huán)境監(jiān)管部門(mén)不一定有積極性對(duì)資源環(huán)境影響單位進(jìn)行監(jiān)管。如此一來(lái)，‘督企’的效果大打折扣。”李宏偉強(qiáng)調(diào)，要“督企”，需先“督政”。全面推開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制，是審計(jì)服務(wù)于現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的體現(xiàn)，是大勢(shì)所趨。

　　四中全會(huì)明確提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)此，李宏偉認(rèn)為，由于干部任期制及長(zhǎng)期以來(lái)扭曲的政績(jī)觀(guān)、環(huán)境績(jī)效考核機(jī)制及問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善等，導(dǎo)致因政府行為而產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題層出不窮，因此迫切需要建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任終身追究機(jī)制，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是承擔(dān)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的主要主體。

　　生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制是一項(xiàng)探索性的新機(jī)制，李宏偉建議，建立操作性強(qiáng)的配套保障制度是推進(jìn)這一機(jī)制的必然要件，主要應(yīng)從把環(huán)境健康指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)考核指標(biāo)體系、探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、政府信息公開(kāi)、擴(kuò)大公眾參與等方面入手。